美国发布《美国优先贸易政策报告》执行摘要
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2025 年 4 月 3 日
根据2025年1月20日关于美国第一贸易政策（AFTP）的总统备忘录，致美国国务卿、财政部长、国防部长、商务部长、国土安全部长、管理和预算办公室主任。贸易代表、总统经济政策助理和贸易和制造业高级顾问，总统指示财政部、商务部和美国贸易代表于2025年4月1日向总统报告其中所列的主题，包括24个单独的章节，其中包含总统备忘录第2（a）至第4（g）节中列举的审查、调查、调查结果、识别和建议。该报告还包括2025年2月13日关于互惠贸易和关税的总统备忘录所指的非互惠贸易惯例工作范围的扩大。2025年2月21日关于保护美国公司和创新者免受海外敲诈和不公平罚款和处罚的总统备忘录第3（c）、3（d）和3（f）节的调查结果被纳入其中。这份统一报告相应地提交给总统。
介绍
美国优先贸易政策将释放国内的投资、就业和增长；加强我们的工业和技术优势；减少破坏性贸易不平衡；加强我们的经济和国家安全；并为美国工人、制造商、农民、牧场主、企业家和企业带来巨大利益。《美国第一贸易政策报告》（报告）为贸易政策行动提供了基础和资源，这些行动将把美国放在第一位，使美国再次伟大。它提出了涵盖整个贸易政策和挑战的全面建议，从市场准入和最低限度关税豁免到出口管制和对外投资限制。
美国优先贸易政策的必要性不言而喻。几十年来，美国向外国流失了就业、创新、财富和安全，这些外国利用无数不公平、非互惠和扭曲的做法来占国内生产商的优势。没有比美国庞大而持续的商品贸易逆差更能体现这种危险状况的了，该赤字在2024年将贸易逆差升至1.2万亿美元。从过去四年脆弱的地缘政治格局中走出来，美国不能带着不适来应对国际经济和工业政策问题。我们国家未来的繁荣和国家安全需要采取协调的战略方法，充分利用联邦政府的权力和专业知识，以确保美国持久的经济、技术和军事统治地位。
正是出于这个原因，特朗普总统在宣誓就职仅几个小时后就毫不浪费时间地启动了美国第一贸易政策。在随后的几周里，他扩大了工作范围，包括非互惠贸易惯例——贸易赤字的关键驱动因素——以及对美国公司，特别是美国领先的科技公司的外国敲诈。对于大多数政府来说，报告中讨论的24个独立工作流程中的任何一个的成功都将代表该国历史上一些最重要的国际经济变革。每一个都很容易需要几十年才能解决。事实上，正是因为几十年过去了，这些问题没有得到解决，所以今天需要采取紧急行动。美国没有几十年的时间继续修补国际经济的边缘——局势的紧迫性现在需要采取大胆的行动。
4月1日——在上任仅71天后，特朗普总统的政府交付了工作成果。该报告向总统提供了变革性行动的建议。该报告为他的总统任期制定了一条路线，通过优先考虑经济和国家安全来重塑美国贸易关系，并恢复使美国再次成为生产者和建设者国家的能力。
具体而言，该报告包括AFTP备忘录中每个小节的一章，以及关于保护美国公司和创新者免受海外敲诈勒索和不公平罚款和处罚的总统备忘录第3（f）节的补充章节；根据后者第3（c）和3（d）节的报告包含在第3章中。虽然提交给总统的完整报告是非公开的，但以下是每一章内容的简要公开总结。
解决不公平和不平衡的贸易问题
第1章。巨大和持续性贸易赤字对经济和国家安全的影响（AFTP第2（a）条）
报告开始时讨论了巨额和持续的贸易逆差所构成的经济和国家安全威胁的严重性和紧迫性。特别是，贸易逆差表明，贸易伙伴对待美国的方式从根本上不公平和缺乏互惠。几十年来，虽然美国一直保持低关税和经济开放，但我们的贸易伙伴对美国商品和服务实施了恶劣的关税和非关税壁垒。这些不公平和不互惠的贸易做法损害了美国的竞争力，导致企业倒闭、失业、错过美国出口商的市场机会、工业能力丧失以及我们的国防工业基地和国家安全态势萎缩。这些各种非互惠做法的总和是，美国出口商在国外的竞争力较低，而外国进口产品在美国的人为竞争力更高。因此，我们庞大且持续的贸易逆差。报告向总统提出了减少贸易赤字的建议，包括对某些进口商品征收关税，以追求互惠和平衡的贸易。
第2章。外部税务局（AFTP第2（b）条）
通过商务部（DOC）、财政部和国土安全部（DHS）之间的合作，外部税务局（ERS）的成立为改善关税征收提供了机会。关税历来在收取联邦收入方面发挥了核心作用。美国在阻止欺诈和不公平贸易行为的同时，最大限度地恢复收入的一种方式是建立一个集中系统，以ERS的形式优化收入收集。通过缩小监管差距并使税收机制现代化，美国可以重申其对一个强大、公平和可执行的贸易体系的承诺，该系统使美国企业和纳税人都受益。
第3章。审查不公平和不互惠的对外贸易做法（AFTP第2（c）节）
美国贸易伙伴奉行各种不公平和不互惠的贸易惯例。在审查中，美国办公室贸易代表（USTR）确定了500多个此类做法，利益相关者在公众评论过程中报告了更多做法。许多国家对美国出口征收的关税高于美国对从这些国家的进口征收的关税。美国平均适用关税为3.3%。但欧盟（EU）（5%）、中国（7.5%）、越南（9.4%）、印度（17%）和巴西（11.2%）的平均关税都更高。在特定产品中，这种差异更加明显。美国最惠国（MFN）对乘用车的关税为2.5%，但欧盟、印度和中国对汽车的关税税率要高得多，分别为10%、70%和15%。美国对苹果没有关税，但印度有50%的关税，土耳其有60.3%的关税。
我们的贸易伙伴的非关税壁垒往往是更大的障碍。欧盟只允许从马萨诸塞州和华盛顿州两个州进口贝类，但美国允许欧盟无限制地进入美国贝类市场。英国（UK）保持非基于科学的标准，对美国安全、优质牛肉和家禽产品的出口产生了不利影响。非关税壁垒还包括抑制国内消费的国内经济政策。虽然美国消费占国内生产总值（GDP）的份额为68%，但爱尔兰（24%）、中国（38%）和德国（49%）的消费比要低得多。这是因为我们的贸易伙伴奉行有目的的减少消费政策（例如，工资压制和劳动力、环境和监管套利），以获得对美国不公平的贸易优势。这反过来又导致了我们庞大而持续的贸易逆差。美国贸易和贸易委员会建议利用现行法律权力解决这些不公平做法和贸易壁垒的多种方式。
第4章。重新谈判美国-墨西哥-加拿大协定（AFTP第2（d）条）
特朗普总统在第一个任期内终止了扼杀就业的北美自由贸易协定（NAFTA），取而代之的是美国-墨西哥-加拿大协定（USMCA）。USMCA为美国出口商获得了新的市场准入，并通过了激励制造业向美国重新驻地的规则。它还包括一个创新的审查机制，以确保该协议对不断变化的经济环境作出反应。根据《USMCA实施法》，法规要求USTR在2026年7月截止日期前启动审查程序。需要进行许多改变，例如更严格的原产地规则，以减少非市场经济内容流入美国，扩大市场准入——特别是对加拿大的乳制品出口，以及采取行动解决墨西哥的歧视性做法，例如在能源部门。
第5章。外汇操纵审查（AFTP第2（e）节）
根据《美国法典》第19章第4421节和《美国法典》第22章第5305条，财政部长必须评估美国主要贸易伙伴在其货币与美元汇率方面的政策和做法。财政部将加强其正在进行的货币分析，并解决外国政府在货币市场缺乏透明度的问题。
第6章。审查现有贸易协定（AFTP第2（f）节）
美国与20个国家签订了14项全面贸易协定。现有美国贸易协定的现代化有重大空间，以便贸易条款与美国利益保持一致，同时解决不平衡的根本原因。这包括降低美国出口商的外国关税税率，提高外国监管制度的透明度和可预测性，改善美国农产品的市场准入，加强原产地规则以确保协议的好处适当地流向各方，以及改善我们的贸易伙伴与美国经济安全和非市场政策和做法的一致性。
第7章。确定保障市场准入的新协议（AFTP第2（g）节）
与贸易伙伴谈判新的贸易协定为美国提供了机会，以打破美国出口的非互惠壁垒，特别是农产品出口，并以促进供应链复原力、制造业重新驻地以及与合作伙伴的经济和国家安全协调的方式重塑全球贸易体系。该报告确定了可能为谈判《美国优先协议》而成熟的国家和部门。
第8章。审查反倾销和反补贴税政策（AFTP第2（h）节）
反倾销和反补贴税（AD/CVD）由DOC管理，是解决不公平贸易和支持国内制造业的关键工具。建议包括考虑将新国家加入非市场经济体名单，更好地执行AD/CVD法律的方法，以及更积极地主动地发起新的调查。
第9章。审查De Minimis豁免（AFTP第2（i）节）
包含一个人一天进口价值800美元或以下的进口商品的包裹目前免税进入美国。美国应该结束这种最低限度的免税。这一例外情况仅在2024年就导致约108亿美元的关税收入。最低限度的运输也给美国带来了严重的安全风险。最低限度豁免是芬太尼、假冒商品以及各种致命和高风险产品在不审查的情况下进入美国的一种手段。无数不符合美国健康和安全标准的消费品，如易燃儿童睡衣和含铅的管道装置，每年都会通过最低行政豁免进入美国。这部分是因为政府没有收集足够的低价值货物数据来进行执法定位。最低限度豁免还允许进口商规避贸易执行关税；例如，根据1974年《贸易法》第301条，通过最低限度豁免进入的货物不需要支付应得的关税。由于每天有近400万个包裹通过最低限度豁免到达，DOC和CBP必须收回我们合法的关税收入，并通过终止豁免来捍卫我们的国家安全。
第10章。治外法权税调查（AFTP第2（j）节）
美国必须打击外国政府从美国公司收取非法收入的努力，通过征收各种歧视性税收和监管制度，旨在抓住美国最成功的公司的成功——其中最重要的是我们领先的科技公司。例如，数字服务税通常是为了保护大多数总部位于美国的公司免受税收的影响，而UTPR主要根据征税管辖范围以外的因素来确定税收。我们需要确保我们拥有捍卫美国利益所需的工具，包括提供技术援助以促进新的立法工具，并进一步调查已确定的税收，以确定适当的行动。
第11章。审查政府采购协议（AFTP第2（k）节）
买美国是常识性公共政策的缩影。近几十年来，美国根据世界贸易组织（WTO）的《政府采购协定》（GPA）开放了采购市场，从而削弱了国内采购优惠。不幸的是，这种市场准入是不平衡的。政府问责办公室（GAO）2019年关于GPA的一份报告发现，2010年，美国报告的GPA覆盖率为8370亿美元。这是下一个五个最大的GPA缔约方（欧盟、日本、韩国、挪威和加拿大）报告的3810亿美元的两倍，尽管美国的采购总额少于这五个合作伙伴的总和。此外，一些GPA合作伙伴向非缔约方的第三国开放其采购市场，迫使美国供应商争夺他们根据协议有权获得的优惠市场准入。为了解决这种缺乏互惠和不公平竞争的问题，美国应该修改或重新谈判GPA，如果不成功，则退出。
另一个挑战是，尽管国防采购对GPA合作伙伴关闭，但国防部仍然通过谈判互惠国防采购（RDP）协议，让各国进入我们庞大的国防采购市场。令人震惊的是，这些RDP不仅向外国供应商开放我们的市场，还要求美国公司将工业能力转移到海外，作为进入伙伴国家市场的条件。必须审查这些RDP，以确保它们把美国放在第一位。
与中华人民共和国的经贸关系
第12章。审查第一阶段协议（AFTP第3（a）节）
特朗普总统第一个任期的关键成功是与中国达成的第一阶段协议。不幸的是，在2020年2月生效五年后，中国不遵守该协议是一个严重的问题。中国未能履行其在农业、金融服务和知识产权保护方面的承诺。美国贸易委员会评估了这种缺乏遵守情况，并提出了潜在的回应。
第13章。第301条四年审查的评估（AFTP第3（b）节）
美国在2018年根据1974年《贸易法》第301条征收关税。法律要求美国贸易局每四年审查第301条的行动。第一次四年审查于2024年5月完成，导致对中国征收的部分第301条关税增加。USTR评估了这次审查的结果，以确保第301条的行动仍然符合目的。
第14章。识别新的第301条行动（AFTP第3（c）节）
鉴于中国非市场政策和做法的扩张性，可能需要进行额外的第301条调查。美国贸易和贸易部研究了中国非市场政策和做法的各个要素，以确定可能需要的额外调查。
第15章。永久正常贸易关系评估（AFTP第3（d）节）
2000年中国获得与美国永久正常贸易关系（PNTR）后，中国充分利用了美国经济的开放性，利用其国家指导的资本投资和补贴、工业产能过剩、劳动和环境标准松懈、强制技术转让政策以及无数的保护主义措施。美国从中国进口的商品从2000年的1000亿美元增加到2024年的4,639亿美元，而美国对华的商品贸易逆差从2000年的838亿美元飙升至2024年的2,954亿美元。在获得PNTR二十多年后，中国仍然拥护非市场经济体系。美国贸易委员会仔细审查了与国家贸易委员会有关的立法提案，并相应地向总统提出建议。
第16章。知识产权互惠评估（AFTP第3（e）节）
中国对美国知识产权的滥用策略和做法的全部程度令人震惊。该报告列出了中国滥用这一制度的行为，并建议采取适当的应对行动，以解决中国在知识产权待遇上的巨大不平衡。
额外的经济安全事项
第17章。确定新的第232条行动（AFTP第4（a）条）
在他的第一个任期内，特朗普总统利用1962年《贸易扩张法》第232条来拯救美国的钢铁和铝业。上周，特朗普总统援引第232条，对外国汽车和某些汽车零部件征收25%的关税，以保护我们的汽车工业基础。重新分配关键部门的工业生产对国家安全至关重要，DOC确定了值得考虑启动第232条新调查的其他产品和部门，包括药品、半导体和某些关键矿物。
第18章。审查关于钢铁和铝的第232条行动（AFTP第4（b）条）
2月11日，特朗普总统终止了第232条钢铁和铝关税的所有产品排除和国家豁免。DOC进一步解释了这一必要行动的依据，并建议可以采取的钢和铝的额外措施。
第19章。美国的回顾出口管制（AFTP第4（c）节）
美国必须确保其先进技术不会流向我们的对手。出口管制应该更简单、更严格、更有效，同时促进美国在人工智能方面的主导地位，并坚持全球技术领导地位。
第20章。信息和通信技术与服务办公室审查（AFTP第4（d）节）
特朗普总统利用《国际紧急经济权力法》（IEEPA）下的权力，在第一个任期内在DOC创建了一个新的信息和通信技术与服务办公室（ICTS）。然而，在上届政府中，ICTS没有得到充分利用。DOC审查了正在进行的ICTS工作，并确定了根据ITCS的初衷加强和改进的关键领域，包括扩大其范围和范围，以涵盖由我们的对手控制的先进技术。
第21章。审查对出境投资限制（AFTP第4（e）节）
特朗普总统的美国第一投资政策是政府如何处理投资政策的基础，包括对外投资限制。根据美国第一投资政策，国家安全委员会和财政部将评估允许美国企业蓬勃发展的方案，同时确保他们也把美国放在第一位，不损害美国的国家安全利益。政府计划评估的事项之一是是否应扩大对外投资限制的范围，以应对技术发展和关注国家的战略。
第22章。对联邦采购的外国补贴评估（AFTP第4（f）节）
外国补贴可能会使国内产品在一个国家的政府采购市场中处于不利地位。欧盟已经认识到这个问题，并出台了《外国补贴条例》（FSR），以解决外国对公共采购的补贴造成的扭曲。OMB评估了FSR和其他政策的价值，通过加强国内采购优惠和弥补漏洞，使竞争环境有利于美国生产商。
第23章。评估来自加拿大、墨西哥和中国的非法移民和芬太尼流量（AFTP第4（g）节）
2月1日，特朗普总统援引IEEPA对加拿大、墨西哥和中国征收关税，以阻止非法移民和毒品流入美国构成的威胁。DOC和国土安全部（DHS）阐述了特朗普总统已经采取的有力行动的必要性，并确定了进一步阻止非法移民和毒品流入美国的措施。
第24章。电子商务暂停（关于保护美国公司和创新者免受海外敲诈以及不公平罚款和处罚的总统备忘录第3（f）节）
目前，世贸组织成员已承诺暂时暂停对电子传输征收关税，俗称暂停电子商务。换句话说，对数据流没有关税。然而，一些国家——如印度、印度尼西亚和南非——寻求对数据流征收关税，从而破坏互联网，损害全球领导者美国公司的竞争力。美国贸易代表评估了数据关税带来的风险，并提出了确保电子商务暂停永久性的建议。
结论
该报告对美国贸易政策的现状提供了广泛而实质性的看法，并阐述了该政策应该走向的路线图。美国今天的贸易政策没有解决长期存在和破坏性的全球失衡问题，也没有反映美国是世界上最开放、最具创新性和活力的经济体的现实，这就是为什么我们必须努力释放其全部潜力。现在是推行把美国经济、美国工人和国家安全放在第一位的贸易和经济政策的时候了。本报告为做到这一点提供了基础。